中国经济导报记者|魏北驹

    9月29日，国务院总理李克强主持国务院常务会议提出，决定实施煤炭资源税改革，推进清费立税，减轻企业负担。
    会议决定，在做好清费工作的基础上，从今年12月1日起，在全国将煤炭资源税由从量计征改为从价计征，税率由省级政府在规定幅度内确定。
    据中国经济导报记者了解，我国煤炭资源税从量计征是从1994年开始实行的，从量计征是定额征收，也就是按照煤炭的开采量，以数量确定一个税额进行计算，即税额＝数量×单位税额。这种征收方式在一定时期发挥了积极作用，但也带来了不少问题，如煤炭企业在资源开采中普遍存在采富弃贫、采肥丢瘦现象，造成了很大的资源浪费。另外，从量定额征收的方式不能调节煤炭资源级差收入，不利于煤炭企业在同一水平上竞争，助长了对煤炭资源的乱采滥挖现象。而从价计征则是定率征收，是按照煤炭销售的价格、按照一个比率来进行计算，即税额＝金额×税率。此次改革后，影响税额的关键在于销售价格和当地省级政府确定的税率，这将在很大程度上解决原有的问题。
    业内人士认为，煤炭资源税改革的启动再次传递出全面深化财税体制改革的信号，这项改革也将进一步完善资源产品价格形成机制。

先清费，后立税

    这一轮煤炭资源税改革正逢煤企的困难时期。中国煤炭工业协会数据显示：目前，我国煤炭企业亏损面超过70%；有70%的煤炭企业减发工资，30%的煤炭企业出现欠发工资现象，20%的煤炭企业工资下降幅度超过10%。2012年之后，全国煤炭价格不断走跌，在目前煤炭市场持续低迷、价格刚刚止跌企稳1个多月的情况下，一些业内人士担忧，煤炭资源税从价计征会进一步加重煤企负担。而值得注意的是，此次税改国务院强调了要清理涉煤收费基金，总体不增加煤炭企业负担
    9月29日召开的国务院常务会议要求，要立即着手清理涉煤收费基金，停止征收煤炭价格调节基金，取消原生矿产品生态补偿费、煤炭资源地方经济发展费等，取缔省以下地方政府违规设立的涉煤收费基金，严肃查处违规收费行为。
    “各地在推进这一改革过程中必须把握一个关键点：改革绝不能让企业增负，而要为税费比例逐步合理奠定基础。如果单一推进资源税改革，势必会加大企业的负担。”安迅思息旺能源煤炭行业分析师邓舜认为，从目前煤炭资源税按量计征的标准来看，焦煤为8元/吨，其他煤种只有2~4元/吨。按价计征，从目前的煤炭价格上，每吨煤的资源税提升空间很大，企业负担加重。由于国务院已经明确要求“不增加煤炭企业总体负担”，这就意味着各省份的涉煤收费清理力度仍将加大。
“清理煤炭税费主要包含了两部分内容，一部分是此前合法、合规的收费，比如煤炭价格调节基金、水土流失防治费等费用，现在停止征收;另一部分是市县自行出台的收费，比如运煤专线建设基金、煤炭运销管理费等。”某省财政厅综合处负责人告诉中国经济导报记者，从现在清理税费的进展上看，市、县一级的不合理收费清理还不够彻底。
    据中煤协估算，煤炭企业各种行政性收费的负担占到销售收入的14.01%。另据2013年中央财经大学中国煤炭经济研究院发布的报告——《加快推进我国煤炭税费制度综合改革研究》统计，目前中国涉煤的税费不少于109项，除21个税种外，还有不少于88项的各种规费。其中政府的收费已占到了煤炭企业净利润的43%。
“煤炭资源税从价计征改革的前提必然是清理不合理收费。”新华都商学院副院长、厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强在接受中国经济导报记者采访时表示，煤炭资源税改革有一个重要的中心，就是在不增加企业负担的前提下完成。“其实质就是将原有的不规范收费转为收税，这样一来会更透明，在减少乱象的同时，对企业、政府、社会各方的长远利益都有好处。”

改革恰逢其时

    林伯强表示，煤炭资源税从价计征早在2011年起就已经提出，之所以到最近才决定实施，是因为以前行业景气度高的时候，改为从价计征税负上升明显，煤企较容易将压力转移到电力、钢铁等下游产业。而目前煤炭价格处于低位，是适合推动从价计征改革的理想时机。
    早在两年前，业内专家就普遍认为煤炭价格下行是推动煤炭资源税从价计征的上佳良机。国家税务总局局长王军也曾在今年初指出，因目前CPI和PPI都比较低，煤炭处于买方市场，实行从价计征改革对下游产业的影响较小，是推进资源税改革的最好时机。
    2011年，我国开始对资源税进行改革，并于当年11月起实行。修改后的资源税暂行条例对原油、天然气资源税由从量计征改为从价计征，并相应提高了原油、天然气的税负水平，油气资源税按5%的税率征收。但当年的资源税改革并没有将煤炭纳入改革范围，主要原因是政府希望避免资源税改革对经济造成较大的影响。公开数据显示，当年煤炭在我国一次能源消费比例达到70%，并提供了80%的电力。
    “煤炭资源税改革将增加煤炭行业经营压力的观点可以理解。但是，如果政府能够严格清理煤炭相关收费，煤炭资源税改革的短期影响可以大大缓解。”林伯强说，过去的3年，煤炭行业在价格下跌中日子愈加难过。煤炭行业面临经济增长放缓和雾霾治理双重压力，煤炭需求增速放缓。由于近10年煤炭产能迅速扩增，导致煤炭产能大幅度过剩，煤价急剧下跌，形成买方市场。煤炭在一次能源和电力消费中的比重都有了较快下降。因此，目前进行从价计征煤炭资源税改革，如果从煤炭资源税改革对整体经济的影响考量，应当是比较好的改革切入点。

税率由省级政府拟定

    目前，企业最关心的是煤炭资源税的税率如何确定。而10月11日财政部发布的《关于实施煤炭资源税改革的通知》指出，具体适用税率由省级财税部门在规定幅度内，根据本地区清理收费基金、企业承受能力、煤炭资源条件等因素提出建议，报省级政府拟定，省级政府需将拟定的适用税率在公布前报财政部、国家税务总局审批。此外，跨省煤田的适用税率由财政部、国家税务总局确定。而这个规定幅度被定为2%~10%。
    此外，对衰竭期煤矿开采的煤炭，资源税减征30%；对充填开采置换出来的煤炭，资源税减征50%。
    “之前就听说税率规定幅度将定在2%~10%，但具体还要看省政府确定的最终税率。”在甘肃省做煤炭销售生意的王先生对中国经济导报记者说，“从价计费是早晚的事儿，从行业发展和长远来讲，我们欢迎，但现在这个困难时期我们确实更关心当下利益。”
    国家发展改革委能源研究所研究员姜克隽对中国经济导报记者说：“如果省级政府定的税率过高，会给宏观经济走势带来压力，同时会引起煤炭企业的反对而增加改革阻力。”
    林伯强则认为，煤炭资源税改革必然伴随着利益的再分配，导致利益调整。由于煤炭资源税应该是地方税，改革可能导致中央和地方的利益平衡问题，导致省际之间（资源输出省和资源净购入省）、企省之间（尤其是中央能源企业和地方政府）的博弈。在我国特定的情况下，这些博弈短期会带来分配博弈，甚至因扭曲而带来成本。但长期而言，由于煤炭将依然是我国主要能源品种，煤炭资源税将提高资源成本，从而促进资源的有效开发利用和减少环境污染。
    中国经济导报记者从山西、内蒙古、宁夏等产煤大省了解到，煤炭资源税改革的相关工作正加紧推进，“此次煤炭资源税改革有利于引导国内煤炭产量下降，使相关制度更透明，提高资源利用率”，已经成为共识。