刘满平

   “负面清单”制度发端于国际投资领域，是指政府列出禁止和限制进入的行业、领域、业务等清单，清单之外领域都可以自由进入，即“法无禁止即可为”。目前已被70多个国家采用，逐渐成为国际上通用的投资准入制度。在我国，“负面清单”制度首先应用实践于上海自贸区，目前来看取得了比较明显的效果。党的十八届三中全会通过的全面深化改革决定也要求“实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域”，可见在不久的将来，我国将全面实行市场准入“负面清单”制度。
    相比较其他行业而言，能源行业也许是亟需实行该制度的了。原因在于：因历史和现实原因，我国能源行业垄断程度高，市场竞争很不充分，政府干预过多，民营企业和外资企业市场准入门槛高，竞争地位不平等，导致能源行业国有成分“一枝独秀”，以至于有专家认为“能源是传统计划经济时期管制最严格的领域之一。至今为止，没有全面完成向市场经济体制的转型”。

实行市场准入“负面清单”制度能够有效破除行政性垄断

    我国能源行业中政府干预过多，行政性垄断突出，原因在于：一是传统观念和认识上存在误区。由于煤、电、油等能源产品涉及国计民生，牵涉面广，政府更多地将之当成福利产品和公共产品对待，认为能源市场是市场失灵的领域，应该由政府管制、国企垄断经营。二是将能源安全重任过多地强调由国有企业承担，导致我国能源行业政企分离不够彻底，给政府行政权力滥用造成可乘之机。三是尚未科学界定能源产业链条中的竞争性业务和非竞争性业务，笼统地认为整个能源行业具有自然垄断性，政府对本应该完全放开、由市场竞争的业务或环节进行不当干预。四是现行法律法规不够完善，对于政府滥用职权，发布垄断命令等行为缺乏必要的监督和惩治措施，缺乏对行政性垄断的法律规制。
    因此，要想破除能源行业中的行政性垄断，避免政府过多干预，笔者认为，实行市场准入“负面清单”制度是个不错的选择，因为实行“负面清单”制度，实际上是在能源行业中划出一个“黑名单”，明确哪些方面不可为，外资或民营资本只要不触及这些底线即可进入，“法无明文禁止即可为”。它不仅能够极大增强能源市场的透明度、开放度和自由度，增强外资或民营企业的投资信心与积极性，还能明确界定政府发挥作用的边界，减少行政过程中可能存在的权力滥用现象，将一些调控权真正归还给市场，把过泛、过滥干预市场的政府权力真正关进制度的笼子里，实现政府向市场放权到位。

能源行业实行“负面清单”制度应注意的问题和对策

    当然，在能源行业实行市场准入“负面清单”制度是一个新生事物，不可能一下子解决业已存在的所有问题，还可能会遇到未曾预料到的问题和风险，例如，管理者责任风险日益增大、事中与事后监管的难度和压力加大、经济安全风险加大，等等，对此要保持清醒的认识，采取相应的措施。
    （一）要消除能源市场准入中的隐性壁垒。实行“负面清单”制度，意味着外资、国有、民营资本都有权进入“负面清单”之外的各个环节，但这并不意味着各类资本在能源行业真正实现公平竞争。例如，民营资本早已获准进入发电领域，但至今其影响力仍然非常有限。这诚然与民营资本自身实力有关系，但更与存在各类隐性壁垒密切相关，正是这些隐性壁垒，导致民营资本经常遇到“玻璃门”、“弹簧门”。如果没有项目核准、行政管理、公共财政、金融等配套改革的及时跟进，实现真正的投资自由化，“负面清单”制度的作用难以真正实现。
    （二）要加强能源经济安全风险管控，构建风险防御体系。实行“负面清单”制度，外资、民资的市场准入由“审批制”转向“备案制”。能源市场进入限制放宽后，能源市场主体更加自由和多样化，市场供求波动更加频繁，价格变动更加明显，能源经济安全风险更加凸显，因此，需要政府加强能源市场监测预警，提前构建全面的风险管理防御体系。
    （三）要建立透明度高的“负面清单”内容适时调整机制。“负面清单”制度实行后理应保持一定的稳定性和连续性，但这并意味着“负面清单”就是一成不变的，它是会随着外界环境变化而动态调整的。一方面，实行“负面清单”制度需要对现有国内能源产业进行复杂的评估，可能会出现如果某一新兴能源产业或环节因评估不当而没有列入清单中，从而导致该能源产业发展因外资冲击而受阻，所以，需要政府保留修改“负面清单”内容的权力。另一方面，实行“负面清单”制度还会遇到一个重要问题是当前很难预测今后情况的变化，能源产业的自然垄断属性也会随着技术进步和实践深化而发生演变。
    （四）要完善法律法规制度建设和推进配套体制改革。能源行业实行市场准入“负面清单”制度，不仅是减少政府对投资的事前审批，而是整个能源宏观管理体系的转变，需要在公共财政、行政管理、金融支持、价格形成机制、行政审批制度、投资体制、工商登记制度、涉外经济体制等方面的配套改革及时跟进，才能实现真正的统一的市场准入制度，否则，“负面清单”制度无异于画饼充饥。
    （五）要树立正确的监管理念，建立有效的约束机制，加强“负面清单制度”实施的监管。首先，政府要树立正确的监管理念：负面清单内，政府的归政府，负面清单外，市场的归市场。负面清单外，应当以政府服务为主，为企业发展提供资源帮助，而不是以管理为主，政府要管住自己闲不住的手，不能“想查就查”，“想查谁就查谁”，“想什么时候查就什么时候查”。其次，政府监管重心应从事前审批转向事中事后监管，更加注重过程性监管效率。第三，要加大后续监管力度，加强各部门的协同配合和必要的联合执法，提高综合监管能力和水平，确保“负面清单”制度实施取得实效。