价格观察

王世春 钱红燕 李宁

    截至今年10月底，江苏省常州市物价局作为配合部门，参与常州市“政府购买公共服务”成本测算事项恰满一年。在此一年来的实践工作，为进一步推改革、建机制、强服务提供了借鉴意义。
    在江苏省政府购买公共服务改革中，常州市率先破题，成为政府购买服务行动最快、试点项目最多的地区。截至今年上半年，常州本级政府购买服务项目36个，总额达25512.32万元。其中，采用政府采购制的为22938.32万元，较预算金额节约5358.01万元；采取直接资助和项目申请制的为2574万元。此间，物价部门主要参与了购买方式为“项目申请制”的服务事项，截至目前，共配合参与科技、商务、规划、建设四部门共15个子项目的评审讨论。
    常州政府购买公共服务的基本模式:市财政部门会同监察、编办、发展改革委、审计、物价等组成政府购买公共服务组织体系，落实购买指导目录的制定、制度的贯彻和程序的参与监督；购买主体对照目录申报当年度项目，然后根据不同项目的特点，采用以政府采购制为主，直接资助制和项目申请制为辅的不同购买方式。这其中，政府采购制是完全遵循政府采购法的要求进行，直接资助制则是按明文规定的标准购买，唯有项目申请制需多部门评审再确定购买及价格。在项目申请制中，由购买主体（实践中多为购买对象的主管部门）牵头，负责项目的发布、申报、组织评审、公示及实施监督。物价部门重点审核购买成本测算内容及价格水平情况。

“三问”目标尚待明细

    总体而言，常州政府购买公共服务改革呈现落实快、起步好、效果明显的良好格局。但离改革的初衷——推政府职能转变、减轻政府负担和培育多元化、专业化的公共服务供给体系相比较而言，现在仅仅只是开头，改革尚任重而道远。
    首先从购买公共服务内涵定位看，一是“买什么”内容、标准不明。“买什么”是测算成本的前提条件。目前购买的“公共服务”都是在现有体制下，根据现下属单位的工作职能，专门为此而量身打造的，并非是站在公众需求角度确定的公共服务内容。因而自然就带来购买主体对改革之下究竟应该“买什么”并无十分清晰的定位，需求的内容、标准等也很难细化和量化。在一定程度上还影响到监督和绩效评价工作的落实。
    二是“向谁买”主体单一、无竞争性。目前购买项目中，虽然都有购买主体对项目的发布、公开申报和公示等程序，但这种“发布”完全是事中甚至事后的，且有的单位在项目发布中还明确设置了申报单位必须从事过某项活动多少时间等的附加条件，明显具有排他性，框定了申报对象的特定性。而这与国家改革中提出的引入竞争机制，培育多元化、专业化的公共服务供给体系的初衷不相吻合。
    三是“怎么买”程序不明、不实。目前购买方式主要还是重在形式意义上的转变，而非实质上的推进。如“买什么”购买主体并非是在决定买之前进行公告，而是在已提供服务过程中再提出，也即“向谁买什么”其实并没得选；买的过程也基本由购买主体全程操作，成本测算表一般都直接由购买主体扎口编制和提供，而非提供服务方承担，买卖关系并不明朗清晰。包办、代办现象明显。
    其次从公共服务购买成本角度看，也存在三方面问题：一是成本测算方式因循守旧。从试行一年的10余小项公共服务成本测算方式来看，基本与以往事业单位项目经费申报和预算编制相类似，大致都是在年初预算经费框架内，组织罗列职责内容和配套经费项目，财政资金的使用分配方式并未有实质性的改进。
    二是成本构成未体现改革的目的。目前的公共服务购买成本结构中，工作人员经费不少都在一半以上，人员间接费用，如交流、学习、考察、会议费用也占比不小，未体现本轮改革追求的“以钱养人”向“以钱养事”转变的特征。
    三是成本评审仅形式审查，缺实质性介入。所有试行项目的成本评审，都以听取汇报和现场发表意见为主，并不审查服务供给方真实的成本依据，无实质性的介入审查，每项填列在表的数字基本是务虚而非务实的服务成本水平。

解决“三问”求进展

    推改革、明内涵，是搞好购买成本调查的前提。所以，首先我们要将购买公共服务改革与事业单位分类改革同步推进，解决好“向谁买”的问题。必须将推政府购买服务与推事业单位分类改革和政府职能转移同步进行，打破部分事业单位对诸多公共服务领域的垄断格局，对原有的事业单位进行缩编、改制，创造公平开放的市场准入环境；同时，加强社会组织的培育，从推进社会组织登记管理改革、加强其自身建设、优化社会组织发展环境等多方入手，分类实施，有序推进，致力达成多元化的社会组织能平等参与政府购买服务的最终目标。
    其次是明确公共服务内涵，构建服务标准体系，落实好“买什么”的问题。作为购买主体的各行业主管部门，应拿出改革的勇气和决心，站在公众利益角度，处理好政府与社会关系，厘清部门职能及与之对应的公共服务需要，切实制定出本行业需要政府真正购买的公共服务内涵及翔实的服务标准体系，而非当前依现下属事业单位职能量身订制的所谓“公共服务需求”，并提前向社会公布，改事中事后发布为事前公示，推动“以钱养人”向“以钱养事”转变。
    还有便是规范购买公共服务程序，完善公共服务质量评价体系。当前应在《常州市市级政府购买公共服务操作办法（暂行）》的基础上，进一步细化各参与部门职责，明确分工，落实责任，统一格式，规范文书，并可引入第三方评估，尤其要突出以服务对象满意度为主的公共服务质量评价体系，必要时可采取考核评价结果等信息公开手段，完善评价体系、提升服务质量。

基础与机制是购买成本调查的关键

    公共服务价格的确定，直接影响到政府资金的使用效率，也与公共服务机构能否良性运行相关联。因此，为切实履行向社会组织转移职能的成本评估监审职责，就必须认真研究制度严格规范的公共服务成本调查机制，严把购买公共服务项目成本的合法合理性、真实客观性和相关联性，严格把过高的、不真实的、非必须的虚拟成本剔除，为服务价格确定提供坚实的支撑。
    除了要建立严格的成本审核机制之外，还应当建立科学的成本定额体系。要使政府购买服务的成本公平合理，就须得配套科学合理的服务成本定额体系。可由财政部门牵头，行业主管部门及相关部门配合，并请专家参与，在全面清查的基础上，根据当地的财政收支现状，分部门、分类别制定出统一的综合定员定额标准，随时间推移，定额标准也可适时调整，从而从源头上解决部门之间及不同项目之间成本高低不平、分配不公的问题。在内部，应充分调动价格监管现有力量，灵活参与改革，从而构筑分工明确、齐抓共管的工作联动机制，确保改革大计。
    （作者单位：常州市物价局）