“全球城市区域”发展的一个重要趋势是，在整体上升的情况下，核心城市“首位度”不一定特别高。

中国经济导报记者|张守营 吕昱江

    日前，京津冀协同发展工作推动会议召开，就贯彻落实《京津冀协同发展规划纲要》提出明确要求、作出安排部署。京津冀和长三角、珠三角一样，都已经具备了全球城市区域的特征，但在区域层面上，京津冀的层级性相对还不够丰富，作为全球城市区域，其成熟度还不够高。那么全球城市区域发展的机制是什么？我国全球城市区域在发展中面临着怎样的挑战？未来的发展趋势又是怎样的？中国经济导报记者就这些问题采访了相关专家。

“全球城市区域”的形成机制

    近年来，“全球城市区域”成为国内外学者广泛关注的研究热点之一。最早提出这一概念的是西方学者Allen Scott。Allen Scott认为，全球城市区域是在全球化高度发展的前提下，以经济联系为基础，由全球城市及其腹地内经济实力较为雄厚的二级大中城市扩展联合而成的一种独特的空间现象。
    上海社会科学院城市与人口发展研究所副所长屠启宇研究员告诉中国经济导报记者，由于规模效益递增机制，全球城市也在不断地膨胀，不断地集聚更多的功能，而全球城市经济的核心活动，往往超出了其行政边界。因此，在这个意义上，全球城市本身并不是完整的系统，得将其功能性边界范围内，即所谓“功能性辐射范围内”的核心功能都算进去。
    众所周知，城市向外扩张会不断地带来城镇化，在美国波士顿地区、华盛顿地区，城市在不断地向外扩张，以至于两个城市或者几个城市都变得互相联系起来，变成一种大型的城市带。
    不过，这只是全球城市区域的三种主要形成机制中的一种。墨尔本大学城市规划系主任韩笋生教授，在中国社科院主办的一个学术论坛上对中国经济导报记者表示，全球城市区域的形成机制还有其他两种主要的方式。一种类型是，完全从头开始的合作；一种类型是，从上至下的顶层设计。
    “完全从头开始的合作，也就是说一些本地的城市，决定互相联合，形成各种各样的协会，通过体制的改革，或者是通过经济的整合，就会形成一种大的城市群。”韩笋生说，“这种大城市群和其他城市群进行竞争，以便获得它们的相关一些城市区域之内的优势，比如中国的长江三角洲，荷兰的部分城市区。”
    韩笋生还表示，从上至下的顶层设计，是从一个传统的规划的角度来做的，也就是说，直接让地方的层面给其一些相应的行政法令，或者是政策，让其来主动形成一些整合的集群。比如哈尔滨、长春，或者是中原地区，等等，这都是这种类型的顶层设计的结果。
    如果总结一下这些大城市区域的发展情况，第一种类型可以叫“长出来的”，第二种类型可以叫“做出来的”，而另外一种可以叫“叫出来的”。

    长三角给中国“全球城市区域”做榜样

    当前在我国，长三角、珠三角、京津冀都已经具备了全球城市区域的特征，而成渝、中三角等地区也被认为是潜在的全球城市区域。
    “以上海为核心的长三角和以广深港为核心的珠三角，相对来说是更为成熟的全球城市区域形态。不妨观察一下长三角和珠三角，可以说两者都是一组城市在发力，而不仅仅是一个城市。这样，总体上，它的成熟度就很明显。”屠启宇对中国经济导报记者说，“目前，苏州正朝超大城市的方向在发展，无锡、常州和南京，宁波和杭州，它们的经济体量都很大，而且上升势头很猛。实际上有一批长三角和珠三角的二线城市都在向一线城市冲击，无论是在功能方面还是在消费水平方面。”
    相关资料显示，改革开放以来上海在长三角的首位度（主要以GDP衡量），除了上世纪90年代早期“浦东开发开放”这一段时期有所上升以外，总体上是持续平缓下降的。
    有分析人士认为，上海在长三角的地位都在下降，那么更不要说在全国了。然而，屠启宇认为，如果用全球城市区域的概念来看，这正显示了长三角这一整体系统更为成熟、更为完善，而没有一城独大。因为作为区域，也比较首位度的话，长三角在全国的首位度在上升。
    全球城市区域发展的一个重要趋势就是，在整体上升的情况下，核心城市首位度不一定特别高。一个足够成熟的全球城市区域，实际上是整个区域意义上板块的提升；若全球城市区域的核心城市首位度高，反而说明其依存度大，也就可以说，该全球城市区域成熟度还不够。
    “在区域层面上，京津冀的层级性相对还不够丰富，可以说，作为全球城市区域，其成熟度还不够高。”屠启宇表示。
    成渝等地区是潜在的全球城市区域。而受访专家均认为，在中西部，整体的城市发育，基本上是一城独大但尚未到达“单个城市过大、需要功能疏解”的阶段，更别说到城市区域阶段了。包括成渝、中三角等地区，核心城市还是有比较大的空间、承载能力，还在继续集聚的过程当中。
    “中西部现在总体上处在首先还是核心城市能级提升这样的一个过程当中，可能还有一个持续。”屠启宇认为，“如果说我们做一些超前谋划的话，在中西部，还是要在区域尺度上把好框架，二三级城市要有一些框架性想法，为未来布局。”

中国“全球城市区域”面临挑战

    在长三角和珠三角，功能性的一体化发展已经远远超前于制度性安排的一体化发展，换句话说，制度性的安排没有跟上现实的功能性的“跨界”，这是当前建设全球城市区域面临的一个重大挑战。
“我们缺少自下而上的倡议，”韩笋生对中国经济导报记者表示，“我们现在听到了很多的顶层设计，我们也听到了一些下面的声音，但是他们并没有得到很好的重视，没有很好的公众的参与，我们缺少这个信息，在规划的过程当中缺少底层公众的参与，一直到决策已经做完了之后，可能才听到了一些公众的声音。”
    近沪区，包括江苏、浙江一部分，如昆山、嘉兴等地，实际上同上海的经济等联系，已经远远超出了与其行政所属省份城市的联系，无论是在经济生活，还是在社会生活等方面。长三角全球城市区域的形成显然是市场推动的，而不是政府推动的，并由市场反推政府要进行一系列的协调。
    屠启宇表示，现实的功能已经跨界了，但行政区划没有做出响应。当然，这并不是说谁吃掉谁，而是说可以进行协作，实质的协作，这种协作的层次可以很深、内容可以很多。跨界是一个好事，更是一个趋势，但关键是现在从硬件到软件的建设当中，包括在体制上，我们对于跨界适应性还不够，政府层面上没有对全球城市区域中的跨界做好充分的准备。当然政府有行动，但是做得还远远不够。
    另外一个重要的挑战就是缺乏全球城市区域级别的规划。受访专家认为，无论是正在形成的还是有潜力的全球城市区域，其中没有一个有一个系统性的规划。“没有从总体的框架来规划成一个全球的城市区域，没有考虑到它的基础设施，它的地域设施，还有其他一些，比如像住房、商业设施、服务，等等。”韩笋生说。
    韩笋生还表示，对现有情况、现有状态的远景规划方面考虑不足。有一些城市非常全球化，更加发达，比其他的城市要远远城市化。事实上，我们需要采取一种不同的方法，有不同的衡量，而现在在我们的全球讨论当中，这个是缺乏的。
    不过，韩笋生也强调，应避免过度规划，“有的时候我们管它叫干预，或者是指导，地区的经济社会发展，应该在一个非常宏观的层面上去进行规划。”韩笋生说。