汪才华

    公共资源交易平台作为集工程建设项目招标投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等公共资源交易为一体的综合服务体系，涵盖了不同种类公共资源交易内容的整合、有形交易场所的集中、无形电子交易系统的规范统一、交易制度和交易规则的统一、评标专家库的统一、交易信息的集中与共享等内容，公共资源交易市场作为社会主义市场体系重要组成部分，公共资源交易平台的整合作为国家对公共资源交易分散方式重要转变方式，已经上升到国家最高决策事项和议事范围，受到行业热议和社会广泛关注。
    公共资源交易平台起源于我国上世纪80年代末、90年代初地方有形建筑市场、建设工程发包承包中心、中心城市的机电设备招标中心。2000年以后，由于机构改革，中央部委所属厅级事业单位、各省级机械设备成套局、中心城市机电设备招标中心下放地方管理。《政府采购法》2003年1月1日颁布施行，确定了政府采购集中采购机构的法定地位，加上机电设备招标和政府采购类似的天然属性，一些地方开始出现机电设备招标中心和政府采购中心合并或加挂或“一局两中心”的整合模式。2008年左右冠名于“公共资源交易中心”的集中交易场所开始萌芽，缘于反腐的需要，在各级纪委的推动下，随着各省级机械设备成套局面临的“二次”机构改革，房建和市政、水利、交通等建设工程招标投标、土地招拍挂、政府采购、国有产权交易、国土资源交易、林权交易、药品采购等，开始进行场地或机构整合，并伴随出现了电子招标投标交易平台的雏形。2011年6月8日，中央办公厅、国务院办公厅联合以中办发〔2011〕22号文件印发了《关于深化政务公开加强政务服务的意见》，首次提出了“公共资源交易平台”的概念，“公共资源交易平台与政务服务中心合并”也首次被提及到了中央层面。2011年12月20日，国务院公布了《招标投标法实施条例》，“统一规范的招标投标交易场所”字眼为公共资源交易中心地位的明确打下了法律基础。
    2013年3月10日，第十二届全国人民代表大会第一次会议审议通过了《国务院机构改革和职能转变方案》，该《方案》明确规定：“整合工程建设项目招标投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购（以下简称4类基本公共资源）等平台，建立统一规范的公共资源交易平台，有关部门在职责范围内加强监督管理”，“公共资源交易平台整合”上升到国家最高权力机关议事范围。为了贯彻落实该《方案》，国务院于2013年3月28日以国办发〔2013〕22号文印发了《国务院办公厅关于实施<国务院机构改革和职能转变方案>任务分工的通知》，明确提出了“整合建立统一规范的公共资源交易平台，有关部门在职责范围内加强监督管理”的机构改革事项。2015年8月10日，国务院办公厅以国办发[2015]63文印发了《关于整合建立统一的公共资源交易平台工作方案的通知》（以下简称国办63号文），国办63号文明确了整合目标：2016年6月底前，地方各级政府基本完成公共资源交易平台整合工作。2017年6月底前，在全国范围内形成规则统一、公开透明、服务高效、监督规范的公共资源交易平台体系，基本实现公共资源交易全过程电子化。在此基础上，逐步推动其他公共资源进入统一平台进行交易，实现公共资源交易平台从依托有形场所向以电子化平台为主转变。2016年1月6日，国务院办公厅以国办函〔2015〕156号向国家发展改革委函复了《关于同意建立公共资源交易平台整合工作部际联席会议制度的函》，明确了国家层面有关公共资源交易平台整合的最高协调议事机构。2016年2月18日，国家发展改革委组织召开了公共资源交易平台整合工作部际联席会议第一次全体会议。
    国办63号文下发前后，各地明显加快了公共资源交易平台整合的步伐，第二轮公共资源交易平台整合热潮出现，公开信息显示，已印发《实施方案》的省份有20个。
    纵观发展历程，我们可以看到，公共资源交易平台整合历程实际上是招标采购行业机构改革的“变迁史”，总体来说，我国公共资源交易平台建立遵循了先有省级公共资源交易平台，后有市县公共资源交易平台，再有国家公共服务平台，再由各省公共资源交易平台向纵深发展的基本历程。国务院建立公共资源交易平台整合工作部际联席会议制度和电子招标投标系统中国家层面仅设置国家招标投标公共服务平台、不设国家招标投标交易平台的做法，明确了国家层面不设置公共资源交易监管机构和服务机构、寄希望于各省自行统一规范公共资源交易平台的改革思路。因此，省级公共资源交易平台在国家、省、市三级平台整合中具有非常重要的意义。
    从省级公共资源交易平台整合的现状来看，存在发展不均衡、机构和场所管理模式各一等问题，从目前20个省份整合方案和已整合的机构模式来看，竟然有不少于10种模式，虽然这10种模式基本遵循了“决策→监管→服务”的构架，但从组织机构隶属关系来看，省级公共资源监督管理机构隶属关系至少有以下5种：省政府直属事业单位、设在省政府办公厅、设在省纪委（监察厅）、设在省发展改革委、设在省政务办（服务中心）。服务机构隶属关系至少有以下5种：省政府直属事业单位、省公共资源交易监管机构下属单位、省发展改革委下属单位、省政府办公厅管理、市属管理（省市合一）。从行政级别来看，省级公共资源交易监管和服务机构的行政级别从正厅到副处4个级别都有。从交易量来看，一些省级公共资源交易中心一年交易量仅几十亿元，而一些省级公共资源交易中心几年前就突破了千亿元大关。对于国家层面仅设置公共资源交易平台整合工作部际联席会议制度，一年召开一次会议的制度设计来说，如何协调各省发展步调不一致等问题、如何做到互联互通互认是一个值得关注的问题。
    从省级公共资源交易平台整合的现状来看，存在机构和场所发展迅猛于电子平台建设、电子交易平台迅猛于公共服务平台等问题。在简政放权、简精机构、厉行节约的今天，一些单位和部门仍存在打着改革的旗号，借机提升行政级别、借机揽权、借机建设楼堂馆所等不正常现象。《电子招标投标办法》制度设计中有关电子招标投标系统中的交易平台采用市场竞争的做法，但由于部门利益作祟，市场主体难于参与公平竞争，交易平台建设的格局似乎还是“一边倒”的现象。行业内常夹有“与民争利”、“改革还是倒退”的非议，值得重视和关注。
    在法律方面，公共资源交易平台整合也受到一定的挑战，比如，由于《招标投标法》和《政府采购法》“两法不一”的问题，工程建设项目评标专家和政府采购评审专家如何在一个统一的综合评标专家库内运行，政府采购集中采购机构如何保证在公共资源交易中心整合的情况下还具有独立性，都是一个很现实的问题。《电子招标投标办法》中明确了电子招标投标活动是指以数据电文形式，依托电子招标投标系统完成的全部或者部分招标投标交易、公共服务和行政监督活动，但是，公共资源交易平台整合中的无形的电子交易平台中的很多交易方式不单是采用招标投标方式，如何规范电子拍卖、网上挂牌转让、电子竞争性谈判、电子询价、网上商城等行为，还存在法律真空，应尽快去完善。
    （作者单位：江西省春江房地产开发有限责任公司）