如果可以对可行性研究体系进行更新和完善，并增加PPP模式的比选和PPP实施方案等内容，可行性研究就会更加完善。

中国经济导报记者|赵超霖

    党的十八大以来，有关深化投融资体制改革的举措一直在持续推进。据了解，国家发展改革委今年将继续修订《政府核准投资项目目录》，进一步取消下放投资核准权限。同时，规范和完善投资项目在线审批监管平台，融合在线平台、重大项目库和政府投资三年滚动计划，进一步简化环节，优化流程。国家发展改革委副秘书长兼固定资产投资司司长许昆林近期表示，“国家发展改革委正在按照国务院部署建设的投资项目审批监管平台，联合16个部门，一口受理，同时推送16个部门，这就大大压缩时间、提高效率、降低成本。”
    根据我国项目的基本建设程序，可行性研究结论是投资决策的重要依据。而作为可行性研究的方法指引——《投资项目可行性研究指南》（以下简称《可研指南》）在2002年出台之后至今已有14年之久，其中所涉及的研究内容、研究程序缺乏对于新情况的关注和调整。特别是近两年来国务院大力推行的PPP模式，使大量的实操人员产生PPP项目决策如何与现行项目建设基本程序相衔接的疑问。多位接近国家发展改革委的专家向中国经济导报记者表示，修订和发布新版《可研指南》，当前已水到渠成。这不仅会深受各地发展改革委和咨询机构的欢迎，也能大大推动以获取政府审批为目的的可行性研究报告向真正的可行性报告转变。

2002年版的可研指南已经落后于现实需求

    对于审批、核准、备案的项目不同，政府部门所要审批的材料、程序也有所不同。对于政府投资类项目，政府既从社会管理者角度，又从投资所有者的角度审核投资项目，需要审批项目建议书和可行性研究报告。而对于企业投资建设实行核准制的项目，只需向政府部门提交项目申请报告。而备案制的项目仅需企业向有关政府部门提交备案申请，履行备案手续，几分钟即可完成。国家发展改革委投资司相关负责人就告诉中国经济导报记者：“企业项目实行核准和备案管理，并不等于不要做可研。相反，企业更要真正在可行性研究上下功夫，因为政府不批了，企业要对自己负责，不再是像以往那样搞可批性报告了。”
    而作为可行性研究的方法指引——《可研指南》自从2002年出台之后至今从未做过修改。中国国际工程咨询公司研究中心主任李开孟告诉中国经济导报记者，可行性研究是我国改革开放之后从西方引进的项目决策方法，在此之前是没有的。而目前各地方各行业遵循的可行性研究报告的编写依据，仍然是1997年当时国家计委委托中咨公司组织编写，最后以国家发展计划委的名义在2002年进行发布的。该文件在当时产生了重大社会影响，对于规范我国可研工作具有里程碑式的意义。但必须承认的是，经过了14年的发展变化，这部《可研指南》的规范对象、内容深度要求等已经远远不能适用当前新形势发展的需要。
    现行的《可研指南》没有因项目投资主体的不同而在内容程序上进行区分。“在2004年国务院关于投资体制改革的决定发布之后，提出了审批制、核准制、备案制不同的项目决策管理制度，当时我们就向国家发展改革委投资司建议，对现行的《可研指南》进行修订，对于政府和企业投资项目区别对待。当时考虑到我国正在进行相关的立法工作，政府投资项目正在准备出台政府投资条例，企业投资项目需要制定企业投资项目核准备案条例，等这两部法律文件出台之后，再进一步做出一个完善的制度安排，重新出台可研报告的编写规范。但由于相应的立法滞后，《可研指南》的编写与修订一直处于停滞状态，一直等了这么多年。但是关于《政府投资可行性研究指南》、《政府核准申请报告编写指南》和《企业投资可行性研究指南》等分别用于满足政府审批核准及企业自身投资决策要求的几个报告编写规范如何进行修订，相关书稿我们早已准备就绪，只是需要进一步完善。”李开孟表示。

现行可行性研究的突出问题是对“软”内容的忽视

    当前的可行性研究被人诟病最多的就是有名无实，沦为“可批性报告”。背后的原因与目前PPP决策的物有所值评价流于形式大体相同。很多业内咨询机构负责人对中国经济导报记者表示，这些报告大多由咨询机构编写，为了自身的财路和维护良好的客户关系，很难保持独立公正性。而作为项目发起方的政府部门，常常“拍脑袋”决定项目的上马，他们不需要严肃的决策支持服务，只要说事的幌子，不会为之支付合理的费用。这也制约了我国工程咨询行业良好健康的发展。
    四川大学教授、世行PPP项目顾问陈传也表示：“一个项目其实一开始我们并不知道它是否可以使用PPP模式：如果通不过物有所值评价或者财政承受能力论证，项目无法进入准备阶段；如果实施方案通不过政府审核，则项目无法进入采购阶段。而提供全程服务的咨询机构获得的咨询费是随着项目推进进度按比例支付的，所以它有动机让此项目无论如何要推进下去，包括通过两项论证，否则就得不到全额付款。”
    而就可行性研究体系本身，还存在几个突出问题。首先，李开孟认为，目前我国的可行性研究关注最多的是工程类的“硬”内容，包括工程的方案的设计、设备选择，工艺流程的认证，例如路建几个车道、楼盖多高、自来水厂建多大规模、污水管直径多大。而不太关注“软”的方面，包括财务分析、经济费用效益分析、风险分析、项目组织实施模式分析、社会评价、环境影响评价等。“尽管环评、投资规模的审核等也越来越受到重视，但总体仍然存在的问题是，‘软’的内容被长期忽视仅作应付。而真正对项目论证最终起决定作用的还是这些‘软’的评估，这是判断项目是否可行的基本前提。”李开孟表示，“而这一状况目前很难改变。这是因为可行性研究报告主要是由工程类规划院、设计院进行编写的，而这些单位对经济、社会、环境等方面的论证普遍缺乏知识和人才的积累，所以这种改变很难。”
    其次，目前的可行性研究报告内容缺乏对一些新情况的关注。国家发展改革委投资研究所体制政策室主任吴亚平对中国经济导报记者表示：“现行的政府投资项目可行性研究对项目投融资模式（公建公营模式还是PPP模式）缺乏论证和比选，通常是默认前者；对投资、融资方案和融资的可获得性以及财政承受能力缺乏深入研究论证；对项目可能产生的其他商业价值没有深入挖掘，更缺乏对其转化为项目财务收入的可行性论证。对于政府采购、信息公开、包括社会环境影响等新情况也没有及时地纳入更新。”
    第三，对于特许经营项目缺乏相应的制度安排。该类项目有相当一部分有明确的使用者付费基础且收费能够覆盖成本，都无需财政出资，诸如高速公路，燃气、污水处理等经营性市政基础设施。李开孟表示，根据我们国家目前的制度设计，如果项目的新增资金来源没有政府投资，就把它视为企业投资项目，就要实行核准制或备案制。但不管政府是否付款，该项目都是提供公共产品、公共服务、涉及公共利益的，政府可能以间接的方式买单，所以有些地方把特许经营项目视为政府投资项目，实行的是审批制度。“我个人赞成后面这种做法，但是由于缺乏有关的制度安排，在实际的操作过程中是混乱的，各地方不统一。”

可行性研究体系中应新增PPP模式决策内容

    就目前社会中热议的PPP决策程序与可行性研究的关系，很多业内人士认为“可研是决定项目要不要做，物有所值评价是决定项目怎么做”的理解，在熟悉项目决策审批的专家看来是很片面的。吴亚平表示：“投资项目可行性研究是一个不断深入的过程，包括投资机会研究、初步可行性研究和详细可行性研究。可行性研究的成果是可行性研究报告，但目的不是编写一份可批性报告，而是为投资决策提供依据，为项目投资、融资、招标、建设、管理以及运营和贷款偿还等全寿命周期工作提供系统性的方案，涵盖最初和最后一公里。”“认为可行性研究仅是发展改革部门立项的依据，这种理解不全面。初步可行性研究报告，或者叫项目建议书，是政府投资立项的重要依据。对于投资机会研究，主要是从规划层面，对项目投向进行战略方向的把关，也是发展改革部门管理投资活动的重要方式。对于已经决定立项的项目，并不一定必须实施，接下来还要开展详细可行性研究，对影响项目是否可行的各种方案进行比选和择优，以确定项目实施的具体方案，这当然包括是否采用PPP模式的专题论证。”李开孟补充道。
    “很多人将可行性研究误认为仅是工程可行性研究，这起源于交通、水利等行业主管部门不规范的叫法。实际上可研的全称是投资项目可行性研究，既包括涉及工程建设的项目，也包括兼并收购等项目的可行性研究，研究内容可能包括工程方案、融资方案、实施方案等各项内容。建什么，怎么建，谁来建，投建人的资格条件，怎么找人建，都属于决策审批的内容。”李开孟表示，“现行的可行性研究报告，包括融资方案论证专章，也包括财务分析、经济分析专章。PPP项目实施方案、物有所值评价等，都是投资项目可行性研究报告的组成部分。财政承受能力论证，在可研中叫财务可负担性分析，是财务分析中的财务可持续性分析的一个部分。如果可以对可行性研究体系进行更新和完善，针对PPP模式，增加PPP模式的比选和PPP实施方案等内容，可行性研究就会更加完善。”
    英国是最早提出PPP概念的国家。近年来，国家发展改革委、中国国际工程咨询公司等与英国PPP主管部门互动频繁。在2015年9月初访英期间，英国财政部基础设施和项目管理局PPP负责人James Ballingall、英国财政部公共项目评价《绿皮书》（the Green Book）作者Joseph Lowe等专家就与李开孟等人进行了深入的交流。2016年4月26日，James Ballingall先生率领英国基础设施和项目管理局专家访问国家发展改革委，双方就英国财政部新版《绿皮书》在中国的引进推广继续探讨。中国国际工程咨询公司教授级高级工程师徐成彬对中国经济导报记者表示：“英国新版《绿皮书》一定程度上代表了国际上关于项目评价与决策的最新经验，其中包含PPP的论证方法。如果借鉴《绿皮书》，修订和发布新版《可研指南》，可以适应近十几年以来投融制体制改革的变化以及未来行政审批改革的需要，从源头上澄清可研和PPP实施方案（含物有所值评价和财政承担能力论证以及社会资本招标要求）的关系，大大改变当前全国上下PPP论证和决策的混乱局面。”