在“村规民约”和“习惯”不违背相关法律法规的情况下，因势利导引导农民自主管理农业用水。

詹卉

    水权制度是指在水资源国家所有基础上建立的用水户依法取得、使用和转让水权等一整套规则或规范体系。我国水权制度与水资源高效配置的要求不对等，水资源产权模糊以及缺乏有效的激励约束机制，无法发挥市场机制在水资源配置中的高效作用。农业水权制度是水权制度建设的重要组成部分，主要包括水权的初始分配、水权的交易、水权的监督管理等内容。加快构建与我国经济社会发展相适应的现代农业水权制度迫在眉睫。
    
构建现代农业水权制度是农业可持续发展的重要基础

    “水是农业的命脉”。21世纪我国农业发展将面临严重的水资源短缺问题，具体体现在以下几个方面：
    一是水资源时空分布与农业生产布局不相匹配。我国80%的水资源分布在秦岭-淮河一线以南，而南方耕地仅占全国耕地面积的1/3，南北跨度导致调水成本高且难度大，加之受季风气候影响，我国大部分地区的降水主要集中在夏季，因此，我国农业用水可控利用量并不大。
    二是农业用水短缺与浪费并存。我国平均每年因旱受灾的耕地面积约4亿亩，正常年份全国灌区每年缺水300亿立方米，同时，我国农业用水又存在大量浪费，每年流失浪费的水量约2000亿立方米，占全国用水总量的40%，渠灌区水的有效利用率仅40%左右，井灌区60%左右，与一些发达国家80%以上的有效利用率相去甚远。
    三是水资源非农化利用日益增长，需要政府进行前瞻性预判并保障农业用水。随着我国工业化和城市化快速发展，工业和城市用水持续增长。由于农业效益偏低、工业效益相对较高，农业用水水价低、城市生活用水水价高，不少地区将原供农业使用的水资源转供工业和城市。未来二三十年，中国城镇化和工业化将继续深入推进，水资源运用势必不断向工业等非农产业转移。以资源性缺水严重的海河流域为例，仅南水北调东线和中线一期工程受水区，城市用水挤占农业用水配额就达15亿立方米。
    因此，农业水权制度建设是农业可持续发展的重要基础，我国迫切需要建立健全现代农业水权制度，明确农业用水效率目标以提高用水效率，进而改善农业可持续发展环境。
    
农业水权制度不完善导致水资源管理混乱和低效率

    我国现行水资源管理体制是计划经济框架内的行政手段配置为主的制度，突出表现在国务院有关部门负责全国水资源的宏观调配、地方政府和水行政主管部门负责地方水量分配，利用各项权力主导流域内地区间水的分配。实行的是中央政府与地方政府共管、统一管理与分级分部门管理相结合的双轨制管理，逐步建立了五级（即中央-流域-省级-地市级-县级）水资源管理体制。
    这种农业水资源的行政配置方式，使水权（使用权）主体缺位，流域水资源的相关利益主体缺乏有效的激励机制，产权模糊、激励不足、缺乏约束，无法灵活高效地根据水资源供给和需求变化配置水资源，甚至导致水资源管理的混乱和低效率，难以适应水资源及经济社会发展变化，表现为：
    一是缺乏有效的农业水权初始分配机制。水权初始界定是一个复杂且至关重要的问题，涉及到利益分配及水权交易的开展及其活跃程度，在水资源行政配置机制下，难以对农业用水按照用水需求、资源禀赋、种植结构、设施条件等进行合理分割及分配，“大锅水”现象较为严重，排他性和可让渡性较差。
    二是缺乏有效的农业水权交易机制。当前我国农业水权转让和交易缺乏法律基础支撑，无法利用市场机制实现水结构的调整和水资源的优化配置。一些水价改革试点地区进行了水权交易的探索，但问题较多，如：农业内部水权交易受灌区和流域制约，只能是邻近交易；同一灌区内丰水程度基本一致，同时农户用水受配额所限，可交易量不大；水权跨行业交易权限过高；水权跨行业交易的农业风险防范机制和补偿机制尚未健全。
    三是存在“五龙治水”现象。水资源管理牵涉到环保、国土、农业、林业、渔业、交通多个部门，缺乏部门协调机制。各部门水管理的重点是对水资源的物理性能方面的管理，缺少对水资源的取得、使用或收益的权利的管理，整体而言，缺乏水资源综合规划且部分规划科学性和可持续性有待加强。
    此外，目前我国没有专门针对农业水权的法律规范，现行农业水权法律制度散见于多个水权相关法律法规，缺少对农业水权的深度、明确和系统的规范，无法适应农业用水形势变化和满足构建现代农业水权制度的需要，对流域整体特征关注度不够。
    
构建我国现代农业水权制度需多管齐下

    建议从以下几个方面入手，构建我国现代农业水权制度：
    一是整合现有农业用水相关法律政策，明确农业水权的内涵、各级政府在通常情况下的农业用水分配办法、农业节水、农业水权交易原则与范围、农业用水转非农用水补偿机制等，特别是应根据农业技术水平、粮食品种及产量确定基本农业水权和扩展农业水权，基本农业水权作为农业用水最低保障线。
    二是处理好农业用水管理中的政府与市场关系。农村长期以来形成的传统文化、风俗民情以及习惯，往往是维系农村各项事业有效运转的不可或缺因素。因此，在“村规民约”和“习惯”不违背相关法律法规的情况下，政府应给予充分尊重，并因势利导引导农民自主管理农业用水。政府应设计有利于农业用水自主治理的良好制度和政策、确定基本的农业水资源使用边界与规则、增强农业用水各相关成员之间的利益联结机制、加强各成员之间的相互监督和信任、建立健全农业用水冲突解决机制等。
    三是以确保农业生产用水权益为根本目标，依据本地水资源禀赋情况、农业生产与农业经济发展情况以及通常情况下的农业生产用水情况，因地制宜地按照作物种类或土地类型等提出确定农业水权配额的底线原则和技术标准。
    四是将农业水权分为基本水权和扩展水权。基本水权是水资源中保证率较高的一部分，其作用是满足最低限度的农业用水需求，基本水权内的农业水价按照平价收费；扩展水权是基本水权配额以外的用水配额，保证率较低，反映市场资源配置原则，根据年度水资源供给农业生产，扩展水权配额实行阶梯水价。探索依托农村产权交易中心审慎开展农业水权跨行业交易，建立农业用水数据库、农业用水红线、农业用水预警机制和应急机制，确保农业用水权益和农业生产不受侵害。
    五是探索建立农业用水跨行业交易利益补偿机制，确保农业用水与粮食安全。待农业水权交易市场发育成熟且时机合适，可以考虑征收农业水权出让金，用于在流域范围内成立农业水权转让补偿基金，作为农业节水推广费用和相关水利建设资金。
    （作者单位：中国农业发展银行研究院）