中国经济导报记者|张洽棠

    近日，国家发展改革委出台《关于加强分类引导培育资源型城市转型发展新动能的指导意见》（以下简称《指导意见》），旨在引导资源型城市逐步摆脱传统发展模式依赖，坚持分类指导、特色发展，努力推动资源型城市在经济发展新常态下发展新经济、培育新动能，加快实现转型升级。
    那么，如何培育资源型城市转型发展新动能呢？相关受访专家表示，从世界范围看，资源型城市难逃“资源诅咒”，发展新动能或是从低附加值行业转向高附加值行业，而这需要政策的分类指导、因地制宜。

资源型城市难逃“资源诅咒”

    所谓“资源型城市”，是指因煤炭、石油等自然资源的开采而兴起或发展壮大，且资源型产业在工业和经济总量中份额较高的城市。截至2013年，我国共有262个资源型城市，其中地级行政区126个，县级市62个、县58个、市辖区16个。与世界上大多数资源型地区一样，我国的大多数资源型城市都没能摆脱“资源诅咒”的困境。
    北京大学经济学院国家资源经济研究中心主任李虹对中国经济导报记者表示，单一的资源型经济结构容易导致资源丰裕地区人力资本积累不足、“机会主义”行为及寻租行为几率增大，造成资源浪费和掠夺性开采，使资源丰裕地区患上“荷兰病”（指中小国家经济的某一初级产品部门异常繁荣而导致其他部门衰落的现象），自然资源的丰富反而拖累经济的发展。
    北京大学国家资源经济研究中心的报告通过对116个资源型地级城市的研究，发布了这些城市的创新指数、能力指数、压力指数和预警指数。李虹介绍，转型压力和能力同为城市转型的动因。当城市面临的转型压力较大，而城市自身拥有的转型能力较弱时，城市转型就会出现严重的问题。通过压力指数和能力指数的关系，报告构建出了转型预警指数。
    报告显示，全国地级资源型城市转型压力指数均值为0.337，有51个城市位于压力指数平均值以上，占全国地级资源型城市的43.9%。其中，压力指数在0.5以上的城市有3个，分别是石嘴山市、七台河市和乌海市。李虹介绍，这些城市由于资源枯竭、资源依赖性强、资源价格下跌等因素，面临着最为严重的转型问题，应考虑通过外力协助减轻转型困难。
    此外，我国地级资源型城市转型能力指数均值为0.453，转型能力指数低于平均值的城市共59个，占到全国地级资源型城市的50.8%，其中低于0.3的城市有3个，分别为鸡西市、双鸭山市和南充市。
    李虹认为，这些城市由于社会经济发展落后、产业结构单一、科技创新能力弱等原因，转型能力极为欠缺，难以靠自身的力量推动城市转型发展，需要通过国家扶持等手段，增强城市的自我发展能力。
    在116个资源型地级市中，转型预警指数最高的15个城市里有7个城市属于东北三省，其中前四名分别为双鸭山市、七台河市、鸡西市和鹤岗市。
    在四大板块中，东北地区转型压力最大，转型能力最弱，面临的转型问题也最为严峻。李虹指出，在转型能力中，主要考察地方的经济发展能力、环境保护能力以及资源利用能力。

新动能：从低转向高附加值

    《指导意见》提出，拓展新路径，支持衰退型城市转型发展，一是促进资源枯竭城市全面转型。全面解决制约城市发展的历史遗留问题，重塑发展新动能，打赢资源枯竭城市转型攻坚战。二是大力实施独立工矿区改造搬迁。因地制宜探索切实有效的改造搬迁模式，集中力量突破制约独立工矿区转型发展的瓶颈。三是推动采煤沉陷区综合治理。
    过去靠自然资源发展而风生水起的城市，相继遇到资源枯竭，或靠自然资源发展难以持续的难题。业内人士指出，有因为曾经粗犷的发展模式带来生态、环境的破坏而面临转型；也有因为自然资源有限而导致资源枯竭，迫不得已不得不进行转型；更为值得关注的是，通过自然资源优势提前透支，优势退却后却仍不得不继续艰难投入，陷入“停不下来”的尴尬，在经济发展规模、路径选择上变得被动。
    例如，“资源价格高会增加地方财政收入，促使地方政府加大福利开支、基础设施建设等，但当资源价格下降时，政府难以缩减开支，财政就可能出现问题”。北京大学国家发展研究院名誉院长林毅夫指出，国家在经济发展过程中经常会有赶上发达国家的愿望，通常资源越丰富国家赶超产业规模越大，持续时间越长，这种产业是违反国家比较优势的，即使能建立起来，继续经营却需要靠政府不断的保护和补贴。
    无论存在于上述哪一种发展模式中，单一靠资源发展的城市，现今背负的转型压力都越来越大。尽管如此，不同城市之间所面临的压力和转型动力也不尽相同。
    对于资源枯竭型城市转型，“要转向非资源产业发展就会有新的增长点，如制造业、服务业等”，林毅夫从新结构经济学角度阐述，就是必须把经济生产活动不断地从低附加价值产业转移到高附加价值的新产业上去。从历史回顾看，基本是从以资源为主的生产活动向非资源为主的生产活动。
    国务院国有重点大型企业监事会主席季晓南则认为，资源型城市的转型和发展是供给侧改革的重要内容，资源的开发利用可持续性更是供给侧结构改革一个十分重要的环节，这个过程有许多问题亟待解决，其中一个重要的思路是如何扶持有竞争力的代表性企业和有影响力的企业家。

政策需分类指导

    早在2013年，国务院发布《全国资源型城市可持续发展规划（2013-2020）》，提出到2020年基本解决资源枯竭城市历史遗留问题，基本实现城市转型，经济发展方式得到根本转变。2016年，国家发展改革委等5部门联合印发《关于支持老工业城市和资源型城市产业转型升级的实施意见》，强调通过全力推进供给侧结构性改革，推进老工业城市和资源型城市产业转型升级，改造传统产业，提升支柱产业科技含量。
    国家发展改革委发展规划司司长徐林指出，资源枯竭型城市在资源枯竭后，可能优势就没有了，真正实现产业转型升级的并不是很多，因为当这些资源枯竭城市要形成一个新的替代产业，与地处温带的南方城市相比，条件上不具备竞争力。如在北方地区投资，首先需要考虑采暖成本。
    徐林认为，资源型城市问题的根源主要来自于两方面。一类是因为随着市场供求关系变化，经济周期的变化，资源价格出现剧烈波动，但是因为这些城市的资源状况还可以，那么周期一过，资源价格开始反弹，这些城市的问题也就可以缓解，甚至蒸蒸日上。另一类问题是由资源枯竭导致的。资源枯竭型城市面临实实在在的转型压力：财政收入减少、就业压力增大、企业甚至破产，政府的公共服务可能没有能力提供等。所以，针对不同的问题，解决办法也应不同。
    针对资源枯竭型城市问题的解决之道，徐林称，要实现新产业的替代，肯定要有好的营商环境，而深圳市政府为企业提供的服务值得需要进行产业升级和替代的资源枯竭型城市学习。按照深圳企业的话说，企业好的时候看不到政府，政府不找我们，企业遇到问题的时候，政府才出面帮我们解决问题。“对大多数城市来说，目前的基础设施条件决定了投资一个城市的基础环境没有太大差异，但是差别就在软环境，而这种软环境则完全取决于政府的努力。”徐林说。
    针对资源价格波动大的解决之道，林毅夫认为，在资源价格高的时候，资金的绝大部分要储蓄下来，不能都用掉。这样在资源价格低的时候，就可以用储蓄来支付比如福利支出、公共支出等一些政府的必要开支。
    李虹则强调，对于东北城市，国家应当给予全方位的扶持，尤其对于经济基础设施建设与社会保障负担，应建立专项资金扶持，还应鼓励东北地区资源型城市推进体制机制改革，形成更有效率的经济发展环境，同时支持东北地区资源型城市发挥技术创新优势，调整产业结构，发展高技术产业，提升传统产业技术水平，提升资源利用水平，促进经济转型发展。