编者按

    据了解，2015年以来，国家发展改革委公开推介各地PPP项目3764个，总投资6.4万亿元，我国PPP项目建设取得了可喜的成绩。但我国目前已实施的PPP项目中，大约95%以上为新建项目，存量项目很少，且拟采用改建-运营-移交（ROT）、转让-运营-移交（TOT）等模式盘活存量资产的只有138个，仅占推介项目总投资的3.2%。在存量基础设施领域加大PPP模式推广力度，既优化了PPP项目结构，弥补了PPP发展短板，也拓宽了PPP的发展空间。
    为贯彻落实李克强总理在7月5日国务院常务会议上关于“要拿出更多优质资产，通过政府与社会资本合作模式引入各类投资，回收资金继续用于新的基础设施和公用事业建设，实现良性循环”的指示精神，国家发展改革委日前印发《关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》（以下简称“《通知》”），指导地方加快运用PPP模式、规范有序盘活基础设施存量资产，形成投资良性循环。对于《通知》的发布，业内专家从不同的视角进行了专业解读。我报做精要摘选，以飨读者。
    
刘世坚

    对于国家发展改革委近日发出的《国家发展改革委关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》（发改投资〔2017〕1266号，下称1266号文），仅从文件名称看，“加快运用”、“盘活资产”的用词即已透露出积极的政策信号与导向，让近期略显迷茫的PPP市场情绪不禁为之一振。
    
“拟采取、已采取、在建”存量项目分类清晰值得点赞

    1266号文首先对新一轮的PPP作出了总体判断：目前看来成效较好、作用积极。但是仍然存在新建项目多、存量项目少，基础设施领域存在资产沉淀和运营效率的问题。此次颁布1266号文，其目的为盘活基础设施存量资产、形成良性投资循环。
    运用PPP模式盘活基础设施存量资产，意义重大，有利于拓宽基础设施建设资金来源，减轻地方政府债务负担；有利于化解民营企业融资能力不足问题，更好地吸引民间资本进入基础设施领域，丰富民营企业投资方式；有利于吸引具有较强运营能力的社会资本，提高基础设施项目运营效率，降低运营成本；有利于推进国有企业混合所有制改革，促进各种所有制经济共同发展；有利于加快补齐基础设施短板，推进供给侧结构性改革。
    五个“有利于”点出盘活存量资产的紧迫性和必要性，并分别涉及当前中国社会经济发展的几大热点问题：地方债、民企融资、项目运营、混改和供给侧改革。
    《国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）中提到的“经营性、准经营性和非经营性”的分类非常经典。这次1266号文提出做好实施方案和项目联审、以运营管理为重、加强绩效评价、提升运营效率，这是盘活存量的几个着力点。
    但是，具体又应如何因地因项目制宜，以PPP模式创新性盘活基础设施存量资产呢？文件对此给出了非常明确的答案——“对拟采取PPP模式的存量基础设施项目，根据项目特点和具体情况，可通过转让-运营-移交（TOT）、改建-运营-移交（ROT）、转让-拥有-运营（TOO）、委托运营、股权合作等多种方式，将项目的资产所有权、股权、经营权、收费权等转让给社会资本。
    对已经采取PPP模式且政府方在项目公司中占有股份的存量基础设施项目，可通过股权转让等方式，将政府方持有的股权部分或全部转让给项目的社会资本方或其他投资人。对在建的基础设施项目，也可积极探索推进PPP模式，引入社会资本负责项目的投资、建设、运营和管理，减少项目前期推进困难等障碍，更好地吸引社会资本特别是民间资本进入。
    归纳总结来看，拟采取、已采取和在建项目，是PPP相关规范性文件对存量基础设施项目的最新分类，清晰而新颖，值得点赞。另外，存量资产的多元化转让方式，以及TOO的提法也值得关注。除此之外，1266号文也强调尊重适用法规（国有资产管理），响应国务院的最新政策导向（地方政府要把优质资产拿出来），支持创新，关注回报，同时注重公共利益的保护。
    
“投资良性循环”引关注 实操还需注意资金使用方向等问题

    在1266号文中，“投资良性循环”的提法引人注目，“运用PPP模式盘活基础设施存量资产回收的资金，除按规定用于必要的职工安置、债权债务处置等支出外，应主要用于新的基础设施和公用事业建设，重点支持补短板项目，形成新的优质资产。
    对再投资形成的新优质资产，条件成熟时可再次运用PPP模式盘活，引入社会资本方参与运营和管理。由此实现以PPP模式盘活优质存量资产，转让所得用于新建基础设施和公用事业项目，通过再投资形成新优质资产的良性循环。”
    而其具体思路，在实操层面需要关注的问题除了职工安置、债权债务处置和防止变相举债之外，还有通过盘活存量资产回收资金的使用方向、路径及相关合规性问题。
    与此同时，协同机制也非常重要，对于存量资产处置而言尤甚，如何强调均不为过。另外，1266号文中对相关部门的排序（行业管理、国有资产管理、财税、国土、环保、人力资源社会保障等部门）明显是有所考虑的，对应的也都是存量资产处置当中常见的难点与痛点。
    不仅如此，1266号文还明确提及PPP资产证券化，体现出发展改革部门良好的政策衔接性。
    值得注意的是，筛选和推广少而精的示范项目是发展改革系统始终坚持的作法。此次1266号文要求各省挑出3~5个好项目备选，将有利于理顺工作流程，明确操作机制，有利于实践推广。
（作者系君合律师事务所合伙人）