中国经济导报记者|荆文娜

编者按

    老有所养、幼有所育，始终是民生关切。李克强总理在十三届全国人大二次会议闭幕后的记者会上表示：“‘一老一小’的问题，就是养老服务、托幼服务有困难。这个确实应该引起我们更高的重视。”在十三届全国人大二次会议记者会上，国家发展改革委副主任连维良表示：“‘一老一小’问题是最大的民生。”今年的《政府工作报告》围绕相关热点问题作出了一系列部署。
    面对新时期遇到的新问题，今年全国两会“一老一小”问题政策上有哪些新动向？代表委员对新问题开出了怎样的“药方”？一些“陈年旧疾”又有哪些新进展？中国经济导报记者为此进行了梳理回顾。
    
老有所养：精准对接需求，在家门口慢慢变老

中国经济导报记者 荆文娜

    “老龄化不可怕，可怕的是没有准备的老龄化。”全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长郑功成接受中国经济导报记者采访时表示。养老，毫无疑问是每年全国两会的民生热点话题。伴随着我国老龄化程度的逐渐加深，社会各界开始更加积极地应对未来可能出现的各种养老压力，其中，加强服务和保障能力是重点。
    在刚刚结束的全国两会上，李克强总理作政府工作报告时表示，让老年人拥有幸福的晚年，后来人就有可期的未来。如何让后来人没有后顾之忧，中国经济导报记者观察发现，从今年的《政府工作报告》和两会代表委员的关注点来看，社区养老和长期护理保险制度成为今年的讨论焦点。
    
社区养老：政策、资本都应“精准”对接需求

    “等我们老了，和你爸妈一起搭伴儿互相照顾。”一次回家探亲，小文和婆婆闲聊，婆婆开玩笑地表示让远在北京工作的小文两口子不用担心家乡的父母，双方家长可以搭伴相互照顾。虽说是句玩笑话，却道出了我国“421”家庭结构下家庭养老的普遍困扰——1对夫妻，面对4位老人和1个孩子，已然使得“养儿防老”力不从心。
    事实上，大多数老人更倾向于就近养老，在自己熟悉的社区，和自己熟悉的人聊着大家都熟悉的事，也解了儿女无法在身边照顾父母的后顾之忧。在今年的《政府工作报告》中，大力发展养老特别是社区养老服务业成为焦点。这是因为，养老机构现在能提供的服务中，每百人仅有3张床位。据一些大城市统计，可能要到90岁以后才能等到养老床位。李克强总理表示，即便现在继续加大养老机构发展的力度，还是跟不上需求增长的速度。因此，从地方经验来看，重点发展社区养老可以做到就近可及、普惠公平，只要安全可靠，大家是欢迎的。
    不过，值得注意的是，在我国以“居家养老为基础，社区养老为依托，机构养老为支撑”的社会养老服务体系中，虽然社区养老作为依托承担着大量任务，但仍面临不少短板，如基础设施不完善、服务供给不足、政府投入不够等。
    在北京市丰台区木樨园第一社区的养老服务驿站，社区的老人们可以免费参与绘画、编织、太极拳课程，享受理疗按摩等服务，还可以预定15元一位的老年餐，大大方便和丰富了他们的生活。然而，这样的社区养老服务在同属一个街道的第二社区、第三社区却无法实现，主要原因是场地和资金的缺乏。
    针对这些问题，代表委员今年提出了具有针对性的提案议案。全国人大代表杨蓉建议，应加强社区养老服务设施建设，新建小区严格将社区养老服务设施与住宅同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用。已建成的小区通过资源整合、腾退、置换等方式，配置相应社区养老服务设施。
    从事养老服务业多年的福建省福州市政协委员、福龄金太阳健康养老股份有限公司董事长黄小蓉告诉中国经济导报记者，应提高公共养老资源的有效配置和利用。场地紧缺问题可充分利用政府闲置的培训中心、招待所，以及政府搬迁、职能转移闲置场所。“我国养老任务繁重，仅靠政府力量远远不够，还应引入社会资本。”她继续说。面对业界的需求，国家政府部门已做出快速反应。就在今年初，国家发展改革委连发两文支持养老服务业发展，进一步放开养老服务市场，在黄小蓉看来，这是一个积极的信号。“在建设模式上，可采取‘公建民营’或‘民建民营’模式，并建立相应的补助机制。”黄小蓉建议，另外，政府购买养老服务还应以百姓需求为出发点，实现“差异化、精准化”。“应从原有的家政类、餐饮类的购买服务延伸至适老化改造等生活配套类服务，保障特殊、困难、半失能老年人社区居家养老的安全和品质。”黄小蓉说。
    面对养老压力，钱一定要花在刀刃上。“立足社区已形成共识，政策上越来越有利于养老服务业发展。”郑功成表示，不过，他反对“大水漫灌式”的政策。“无论床上是否有老人，又或老人是否失能，均给予补贴，不仅造成公共资源的浪费，也无法满足老人需求。”郑功成表示，“养老服务业的发展必须尊重老年人的意愿，除了失能老人，大部分老人都希望居家或社区养老，政策就应在充分调查研究社区老人需求的基础上实现精准对接。”
    实现资源有效对接，业界有着共识。在全国人大代表、上海交通大学医学院附属第九人民医院副院长刘艳看来，需要打造“精准化社区养老服务模式”，即建立一个以需求和获得感为导向、正式和非正式照料相结合、社会力量广泛参与、信息和智能技术为手段的社区养老照料模式，需要做到精准识别养老服务人群、精准供给养老服务内容、精准管理养老服务过程。
    “这就需要针对不同收入、不同需求的老人进行分层规划——对低收入、失能、高龄、空巢等群体政府应予以兜底；对高收入群体可更多发挥市场力量；而对中等收入这一庞大群体，则需立足社区，通过政府、市场、家庭等多方发力。”不仅如此，郑功成建议，社区的养老服务业发展还应实现连锁化，产生规模效应。
    
长护险：试点“朋友圈”扩大，单位个人应加入稳定筹资机制

    我国城乡老年人生活状况抽样调查显示，我国失能、半失能老年人已超过4000万人，其中重度失能老人占相当比例。“养老服务与养老保险是‘老有所养’的两大支柱性制度。此外，要解决失能老人的护理服务问题，还需要建立长期护理保险制度。”郑功成表示。事实上，长期护理保险并非新鲜事物，不过，在今年两会上，却有了最新进展。《政府工作报告》提出，“扩大长期护理保险制度试点，让老年人拥有幸福的晚年。”
    根据中国保险行业协会发布的调研报告，目前，全国7%的家庭具有长期护理的需求，而老人实际接受的护理则大部分由配偶、子女或亲属提供，第三方机构服务占比非常低。全国政协委员、对外经济贸易大学保险学院副院长孙洁介绍，长期护理保险与养老保险不同。养老保险只具有经济保障的功能，提供现金给付，退休人员定期、定额领取养老金；而长期护理保险兼具经济保障与服务保障功能，以失能、生活不能自理为前提，以分级护理、分级给付、提供护理服务为主要保障方式。
    按照中央部署，我国于2016年7月开始在15个城市进行长期护理保险制度试点。在试点之初，明确提出资金来源主要由个人、社会、单位、财政、医保五方面组成。从试点情况来看，长期护理保险制度运行较为平稳，已取得初步进展。相关数据显示，截至2017年底，超过7.5万人享受到了保障的待遇，赔付护理保险金约5.7亿元，基金的支付比例超过70%，在有效减轻失能人员及其家庭经济负担的同时，带动了试点地区相关产业投资约70亿元。
    中国老龄科学研究中心副主任党俊武向中国经济导报记者表示，这次政府工作报告提出“扩大长期护理保险制度试点”，“扩大”是重点，距离这一制度的全面铺开又近了一步。“不过，这同时表明，试点在取得宝贵经验的同时，也发现了一些现实问题，接下来应研究更好的解决办法，为全面试点做好准备。”他强调。
    孙洁坦言，从试点情况来看，虽然长期护理保险多元筹资的架子搭起来了，但仍有一些地方试点效果并不十分理想，主要表现在筹资模式具有不稳定性，多数试点地区采取以医保基金“平移”为主的筹资路径，即划拨医保基金结余0.2%~20%不等的比例建立长期护理保险基金。对此，黄小蓉向中国经济导报记者解释：“这主要是因为各地财政情况不同，部分统筹地区医保基金支出压力较大，正面临收不抵支的风险。”
    因此，面对筹资的现实问题，孙洁建议，长期护理保险基金划拨应该来源于缴费阶段资金的划转，而非结余阶段基金的划拨，这可避免受基金运行稳定状况和结余规模的影响；应该来自于城镇职工基本养老保险用人单位缴费划转，而非基本医疗保险基金的结余，以保障资金来源的持续、稳定。
    “具体来说，应该从城镇职工基本养老保险用人单位20%的缴费中划拨1%建立长期护理保险基金。毕竟，基本养老保险属于强制社会保险，由用人单位和职工双方共同缴费进行筹资、建立统筹基金。用人单位养老保险缴费划转直接体现用人单位的缴费责任。”孙洁说，“我国目前失能老人规模约为4000万人，从用人单位养老保险20%的缴费中划拨1%，特别是在由税务部门全责、全额征管社会保险费的情况下，应足以支付现有失能老人的护理费用。”
    另外，孙洁还建议，个人也应适当承担缴费责任和一定自费比例。借鉴国际经验，由失能老人自付10%~15%的护理费用，以适当增加人们的费用意识和成本意识。
    “每个人的一生总有一个阶段是需要护理服务的，虽然目前部分地方面临一些困难，但从长远看是必要的。长期护理保险制度的进一步推进和完善，确实仍需人们增强意识。”北京大学社会学系教授、中国老年学会和老年医学会副会长、中国老龄产业协会专家委员会理事陆杰华向中国经济导报记者表示，长期护理保险不仅涉及到社会保障体制的改革，更重要的是使整个社会保障体制的支柱发生了改变。随着老年人的快速增长，面临着制度建得越晚越被动的局面，可先行设立一个基本保障水平，使应该享受护理服务的失能半失能老人能够负担得起。“因为在现行的医保支付体系中，不包括支付护理人员和日常护理等服务性项目的费用。”陆杰华解释说。
    除此之外，面对日益增长的长期护理需求，党俊武强调，下一步还应尽快解决好失能老人的标准评估等相关问题。