成达万高速铁路为国家一级双线铁路，是我国“八纵八横”高铁网沿江通道的重要组成部分。唐奕/摄

李开孟  徐成彬

    高质量发展是中国式现代化的本质要求。高质量发展需要高质量的投资，高质量的投资需要高质量的投资决策，高质量的可行性研究是确保投资科学决策的重要基础。
    近日，国家发展改革委印发《投资项目可行性研究报告编写大纲及说明》（以下简称《可研大纲》），正式发布《政府投资项目可行性研究报告编写通用大纲（2023年版）》（以下简称《通用大纲》）和《企业投资项目可行性研究报告编写参考大纲（2023年版）》（以下简称《参考大纲》），这是继《投资项目可行性研究指南（试用版）》（以下简称《可研指南》）发布之后，时隔20年国家投资主管部门发布的关于规范投资项目可行性研究报告编写工作的新的纲领性文件，对于我国新时代投资项目科学决策、推动实现高质量投资具有里程碑意义，标志着我国投资项目可行性研究工作将迈入高质量论证的新阶段。
    
《可研大纲》是投资项目可行性论证的重大飞跃

    可行性研究伴随改革开放纳入了决策程序并逐步走向规范。可行性研究作为投资项目科学决策的一种专业工具，在世界银行和联合国工业发展组织等国际机构的推动下，20世纪80年代初随着改革开放传入我国，并成为项目投资决策的必经程序。2002年1月，原国家发展计划委员会发布《关于出版〈投资项目可行性研究指南（试用版）〉的通知》，同意出版发行《可研指南》。《可研指南》系统总结了我国改革开放第一个20年可行性研究工作的经验教训，成为我国第一个在国家层面上用以指导投资项目可行性研究工作的规范性文本，标志着投资项目可行性研究进入规范化管理阶段。
    20多年来，我国投融资体制和项目管理制度发生了深刻变化。《可研大纲》的研究起草工作，系统总结了《可研指南》试用20年积累的经验，适应了投融资体制改革和行政审批制度改革等要求，并立足新发展阶段，采用开放研究方式，不断创新发展。《可研大纲》研究起草期间，国家发展改革委投资司多次召开座谈会和研讨会，广泛征求中央部委、中央企业、地方政府、金融机构、咨询评估机构等单位的意见，并于2022年11月29日在国家发展改革委的官网向社会公开征求意见，受到了国内外广泛关注，先后收到了有关单位正式提交的1000多条修改完善建议，通过专家集体讨论和逐条消化吸收，形成终稿。因此，《可研大纲》是集思广益、群策群力的结果，是集体智慧的结晶。
    
《可研大纲》体现了五个方面的重大变革

    与2002年发行出版的《可研指南》相比，国家发展改革委本次发布的《可研大纲》在发展理念、项目管理、内容安排、编写思路、影响范围等方面均有显著变化，突出表现在五个方面的重大变革。
    一是贯彻高质量发展新理念。2001年12月，中国正式加入世界贸易组织（WTO），极大地推动了深化改革和外向型经济发展。2002年发布的《可研指南》，顺应了进入新世纪所体现的开放、竞争和经济一体化的发展趋势，适应了当时投资规模快速扩张和加强可行性研究工作的客观需要。2023年发布的《可研大纲》，则立足新发展阶段，强调贯彻新发展理念，坚持以人民为中心的发展思想，关注绿色发展、自主创新、共同富裕、国家安全、风险管理等理念以及投资建设数字化转型等要求，并充分汲取联合国可持续发展目标（SDGs）、世界银行有关环境社会影响评价（ESIA）分析框架，以及环境、社会和治理（ESG）等理念，补充完善可行性研究相关内容，以促进实现高质量发展。
    二是适应投融资体制改革新要求。《可研指南》诞生于传统的项目审批制度条件下，对投资项目可行性研究报告的内容和格式提出了适应当时制度环境的规范性要求。2004年发布的《国务院关于投资体制改革的决定》确立了投资项目“审批、核准和备案”分类管理要求，2016年和2019年国务院先后发布关于政府投资审批和企业投资核准备案管理条例。《可研大纲》充分考虑了投融资体制深化改革的新情况，坚持政府投资项目与企业投资项目分类管理，明确不同投资主体编写项目可行性研究报告的特殊要求。例如，在政府投资项目债务清偿能力分析中，要求关注项目是否增加当地政府财政支出负担、引发地方政府隐性债务风险等情况。
    三是采用“三大目标、七个维度”结构化分析框架。2002年发布的《可研指南》对项目可行性研究报告篇章结构和内容深度的规范要求，更多地体现了工业项目的技术经济特点。新发布的《可研大纲》通过“三大目标、七个维度”结构化分析框架，形成了可行性研究报告编写的基本逻辑框架，区分了政府投资项目和企业投资项目的差异化需要，但并没有对可行性研究报告的具体章节安排进行简单划一的硬性约束规定，这将有利于推动可行性研究工作从重视格式化文本的报告编写到重视专业性论证的内容转变。
    四是重视可行性研究系统化方案优化。可行性研究是对投资项目进行系统性论证的专业工作。《可研大纲》强调投资项目的可行性研究工作应超越部门利益，坚持独立、客观的专业化要求，将各类专项评价纳入可行性研究体系进行统筹论证，从战略、经济、环境、社会、财务、商业和管理等层面进行多目标分析，通过多方案比选和优化，论证项目建设必要性、方案可行性及风险可控性。
    五是立足前期研究指引项目全生命周期专业化管理。投资决策是项目全生命周期的起点，投资决策正确与否，对项目成败有着直接的决定性影响。《可研大纲》突破传统的“工程建设可行性研究”的视野范畴，强调从投资-建设-运营一体化的视角，统筹项目的需求、要素、影响和风险，将可行性研究报告作为项目投资主体内部决策、政府审批和核准及备案、银行审贷、投资合作、工程设计、项目实施、竣工验收，以及项目后评价等工作的基本依据，为全过程工程咨询提供指引，为项目全生命周期风险管控奠定基础。
    
《可研大纲》强调可行性研究适应高质量发展的新要求

    《可研大纲》从推动实现高质量发展的角度，特别强调了要素保障、数字化方案、绩效管理方案、可融资性评价、REITs盘活存量资产分析、碳达峰碳中和分析等体现新发展理念要求的可行性研究内容，为提升可行性研究能力、弥补专业知识短板、完善投资项目报告内容提出了新要求。
    一是要素保障分析。《可研大纲》坚持项目跟着规划走，资金和要素跟着项目走的原则，强化可行性研究必须为项目落地提供实施方案，必须对影响项目落地的要素保障进行全面系统深入分析，提出解决要素制约瓶颈的措施方案，重点关注土地要素保障，以及水资源、能耗、碳排放强度和污染减排指标控制要求及保障能力等。
    二是数字化方案。投资建设数字化转型是依托新一代数字技术，推动投资决策、勘察设计、建设实施、资产交付、运营维护等投资建设全过程、全要素向数字化、在线化、智能化的转变，同时带动项目全生命周期业务模式、管理模式、合作模式的优化、重构与升级。
    三是绩效管理方案。《通用大纲》要求政府投资项目研究制定项目全生命周期关键绩效指标和绩效管理机制，提出项目主要投入、产出效率，直接效果，外部影响和可持续性等管理方案。按照公共支出绩效评价的基本逻辑，投入是指政府投资项目资金注入，投入需要评价其“适当性”；产出是政府投资项目形成的基础设施或提供的公共服务，项目的产出需要从投入和产出的比较角度，评价其效率；效果是指项目对项目投资方或其股东所产生的技术、经济（财务层面）、市场和管理等直接效果；影响是从宏观层面对投资项目实现当地经济社会发展目标所做出的贡献；可持续性是项目持续实施所需要的内部和外部条件。
    四是项目可融资性评价。《可研大纲》对于经营性项目，跳出了传统的投资估算、资金筹措和财务评价的逻辑次序，要求在投资估算的基础上，先行开展项目自身的盈利能力分析，评价项目可融资性，在此基础上确定项目的融资方案。项目可融资性评价方法取决于项目性质。对于政府直接投资的非经营性项目，应开展项目全生命周期的资金平衡分析，提出开源节流措施及财务可持续性的实施方案；对于政府资本金注入项目，应计算项目财务内部收益率、财务净现值、投资回收期等指标，评价项目的盈利能力；营业收入不足以覆盖项目成本费用的项目，应提出政府支持方案，包括财政补贴支持及非财政性支持方案。对于综合性开发项目，可行性研究报告应分析项目的服务能力和潜在综合收益，评价项目采用市场化机制的可行性和利益相关方的可接受性。
    五是REITs盘活存量资产分析。基础设施REITs是将流动性较低、单笔交易规模较大的不动产，通过证券化的方式实现资产上市，募集资金交由专门投资机构进行经营管理，并将投资综合收益按比例分配给投资者。我国基础设施REITs政策出台3年以来，发行基础设施REITs项目范围不断拓展，发行条件和程序日渐明晰。《可研大纲》提出在可行性研究阶段对具有潜在上市条件的项目开展REITs盘活存量资产分析，旨在倒逼有关各方在项目前期研究阶段重视投资管理合规性、运营收益稳定性等内容。
    基础设施REITs鼓励将回收资金以资本金形式投资于新的基础设施和公用事业项目建设，重点支持基础设施补短板或新基建项目，以存量带增量、以融资促投资，有效盘活基础设施存量资产，形成项目周期良性循环，将有效弥补新建项目的资本金缺口，或者显著改善新建项目的资本金融资能力，为创新项目融资方式奠定了良好的信用基础。
    六是碳达峰碳中和分析。实现碳达峰碳中和，是我国统筹国内国际两个大局作出的重大战略决策。投资项目特别是高耗能、高碳排放的投资建设项目是增加温室气体排放的重要源头。《可研大纲》提出，对于高耗能、高碳排放项目，可行性研究报告在项目能源资源利用分析的基础上，预测并核算项目年度碳排放总量、主要产品碳排放强度，提出项目碳排放控制方案，明确拟采取减少碳排放的路径与方式，分析项目对所在地区碳达峰碳中和目标实现的影响。这是从源头上严格控制化石能源消费、提升能源利用效率，积极发展非化石能源、推动低碳技术实施，促进经济社会发展实现绿色低碳转型，主动减少温室气体排放的积极措施，是助推实现碳达峰碳中和目标任务的重要举措。
    （作者单位：中国国际工程咨询有限公司）